Las Cortes Generales: Concepto, Funciones, Fases y Presupuestos

Las Cortes Generales son un órgano constitucional cuya principal función es la de representar al pueblo español. Por lo tanto, dicho órgano tiene las funciones de aprobar los Presupuestos Generales del Estado, controlar al Gobierno español y posee potestad legislativa.

Para comenzar habría que tener en cuenta el artículo 66.2 de la Constitución Española en el que consta que las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución. Además de esto, las Cortes Generales representan al pueblo español, por lo que estarán formadas por el Senado y por el Congreso de los diputados.

Competencias de diversa naturaleza desempeñadas por las Cortes Generales

Las funciones jurídicas

Se refieren a las que tienen por objeto tanto la producción directa de normas jurídicas, como la modificación y actualización del ordenamiento jurídico del Estado. La función legislativa consiste en la potestad del Parlamento de elaborar, modificar y derogar las leyes.

El procedimiento legislativo

Se trata del conjunto de trámites, formalidades y actos parlamentarios, regulados con carácter previo y general, que es preciso seguir para desembocar en la aprobación por las cámaras de una ley.

Tipos de procedimientos legislativos

1. Procedimiento de tres lecturas: una primera en el pleno, una segunda en Comisión y la última de nuevo en el Pleno.
2. Procedimiento de lectura única en el Pleno.
3. Procedimiento de dos lecturas: una previa, que supone un estudio amplio, en comisión y otra en el Pleno.

El modelo Español es en lo sustancial un sistema de dos lecturas (estudio previo in extenso en Comisión y debate ulterior en el salón de Plenos), aunque con peculiaridades significativas.

Fases del procedimiento legislativo

La iniciativa legislativa

Por iniciativa legislativa se entiende el momento o fase de puesta en marcha del procedimiento legislativo. La CE atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, a las Cortes Generales, a las Asambleas de las CCAA y al cuerpo electoral a través de la iniciativa popular:

La iniciativa legislativa gubernamental

El Gobierno ejerce la iniciativa legislativa mediante la presentación de proyectos de ley, previamente aprobados por el Consejo de Ministros, que debe remitirse al Congreso de los Diputados acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. Los proyectos de ley tienen prioridad en la tramitación sobre otro tipo de iniciativa.

La iniciativa legislativa parlamentaria

La iniciativa parlamentaria recibe el nombre de proposición de Ley y puede ser presentada en:

• El congreso: por un grupo parlamentario o 15 diputados. Acompañada de exposición de motivos y antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ella
• El Senado: por un grupo parlamentario o 2 senadores más exposición de motivos y antecedentes.

Toda proposición de Ley debe ser tomada en consideración por el Pleno de la Cámara respectiva.

La iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas

1. Iniciativa indirecta, las Asambleas de las CCAA podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de Ley.
2. Iniciativa directa, Las Asambleas de las CCAA podrán emitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

La iniciativa legislativa popular

Limitaciones a la iniciativa popular:

1. La exigencia de no menos de 500.000 firmas acreditadas.
2. La exclusión de materias propias de LO, materias tributarias, ni las concernientes a tratados internacionales y prerrogativa de gracia.

Fase Consultiva

Dado el bicameralismo imperfecto que nuestra CE refleja, cualquier tipo de iniciativa que se ejerza, deberá ser remitida al Congreso de Los Diputados donde se iniciará el procedimiento legislativo.

Procedimiento legislativo común del Congreso de los Diputados

Las principales fases del procedimiento común en el Congreso son

Presentación de enmiendas

• Plazo de presentación de enmiendas: 15 días tras publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG).
• Las enmiendas puede ser:

1. Enmiendas a la totalidad: sólo pueden presentarlas los Grupos Parlamentarios y no proceden en las proposiciones de ley ya que TODAS ellas deben ser tomadas en consideración.
2. Enmiendas al articulado: de supresión, modificación o adición.

Debate de totalidad en el Pleno (sólo para proyectos de ley)

Procede únicamente si se presentan enmiendas a la totalidad. Si se aprueba la enmienda a la totalidad con un texto alternativo, se procede a abrir enmiendas otra vez , pero esta vez, solo sobre lo articulado.

Deliberación en el pleno

Dentro de las 48 horas siguientes a la recepción del dictamen los Grupos Parlamentarios comunican al Presidente del Congreso los votos particulares y enmiendas que pretenden defender en el Pleno.

Como complemento al denominado procedimiento legislativo común, el Reglamento del Congreso distingue los procedimientos legislativos especiales:

1. Los proyectos y proposiciones de Ley Orgánica
2. El proyecto de ley de presupuesto
3. Los Estatutos de Autonomía
4. La revisión y la reforma constitucionales
5. Delegación de la competencia legislativa plena en las Comisiones
6. Tramitación de un proyecto de ley en lectura única

Remisión al Senado del texto aprobado en el Congreso

El procedimiento legislativo común del Senado se inicia con la publicación del proyecto aprobado y remitido por el Congreso al Senado para seguir el mismo proceso: publicación en el Boletín oficial del Estado, apertura del plazo para enmiendas, debate en Comisión, Deliberación y aprobación en el Pleno.

El Senado tiene un plazo de 2 meses, 20 días naturales en los casos considerados urgentes, para realizar toda tramitación.

Una vez finalizado el proceso, el Senado puede adoptar respecto del texto aprobado en el Congreso 3 posiciones distintas:

1. Aprobarlo sin modificaciones; pasa directamente a sancionarlo el rey
2. Aprobarlo con modificaciones o enmiendas parciales: El congreso las aprobará o rechazará por mayoría simple.
3. Vetar: de forma motivada y por mayoría absoluta, El Congreso puede quitar el veto por mayoría absoluta, y si no puede, pasados 2 meses por mayoría simple. Si aun así no se aprueba, el proyecto quedará rechazado.

Procedimientos legislativos especiales del Senado

1. Tramitación de un proyecto de ley en lectura única.
2. La delegación de la competencia legislativa en las Comisiones.
3. El procedimiento de urgencia.
4. La intervención del Senado en los convenios y acuerdos entre las CCAA y en la distribución del Fondo de Compensación Interterritorial.

• Los convenios que las CCAA celebren entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas.
• Los proyectos de acuerdos de cooperación entre CCAA.
• Los proyectos de distribución del Fondo de Compensación Interterritorial.
• Las leyes de armonización de las disposiciones de las CCAA.
• Los Estatutos de Autonomía.
• Los Tratados y Convenios Internacionales.

Fase integradora o de eficacia: sanción, promulgación y publicación

Las funciones políticas

Las Cortes Generales es una instancia que controla o complementa decisiones políticas del Gobierno y que eventualmente concurre la composición de órganos esenciales de la estructura del Estado.

El Concepto de Función de Control

Por control parlamentario sobre el Gobierno cabe entender, de un lado, la actividad de inspección y verificación sobre la actuación del Poder ejecutivo, con la diversidad e iniciativas parlamentarias que ello puede generar. Por otro lado, el estudio de la capacidad del Parlamento de decidir quien ha de gobernar, mediante la investidura, o de ordenar el cese de Gobierno, a través de la retirada de la confianza.

Actos de control Parlamentario como inspección

Ambas cámaras verifican si se ha producido una correcta orientación de la acción del Gobierno y de la Administración del Estado, que encabeza, al servicio de los intereses generales, con diligencia, sentido de la oportunidad y respeto al principio de legalidad:

Preguntas

Medio más directo y sencillo de control sobre el Gobierno. Los Diputados y Senadores pueden formular al Gobierno y a cada uno de sus miembros.

•  Preguntas con respuestas orales:

1. En Pleno nºmáximo 24 días- En Senado 27 días si acude el Presidente.
2. Comisión-Preguntas con respuesta escrita: La contestación se hará dentro de los 20 días siguientes a su publicación en el BOCG.

Interpelaciones

Intervienen dos sujetos:

1. Interpelante: parlamentario o grupo parlamentario.
2. Interpelado: Gobierno o uno de sus miembros.

Mociones y proposiciones no de ley

Actos de control en virtud de los cuales los grupos parlamentarios formulan propuestas de resolución a la cámara para que esta fije su postura sobre un determinado asunto.

Comisiones de investigación

• Congreso de los Diputados, requiere el acuerdo del pleno por mayoría simple a propuesta del Gobierno, la Mesa, Dos grupos parlamentarios o de ⅕ de los miembros.
• Senado: A propuesta del gobierno, 25 Senadores que no pertenezcan al mismo grupo.

Actos de control en forma de autorizaciones

Se traduce en la aprobación o desaprobación de un acto del Gobierno de diversa índole.

• Convalidación-derogación de Decretos-Leyes.
• Los estados de excepción y sitio.
• La convocatoria de referéndum.
• La denominada ejecución federal.

Presupuestos Generales del Estado

Concepto

“Los presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.”

Anualidad

Si la Ley de Presupuestos no se aprobaran antes del primer día de ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. El Tribunal Constitucional ha declarado que el principio de la anualidad es aplicable, por analogía, a los Presupuestos de las Entidades Locales.

Elaboración y aprobación

Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.

Límites al contenido

La Ley de Presupuestos debe limitarse a la expresión cifrada de ingresos y gastos del sector público estatal y los criterios de política económica general en que se sustentan. La inclusión injustificada de materias no relacionadas con las que acabamos de indicar provoca inseguridad jurídica y, por tanto, contraviene la CE.

Iniciativa financieras del Gobierno tras la aprobación de los presupuestos

Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que implique aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

No aprobación a tiempo de los presupuestos y prórroga de los anteriores

Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

El endeudamiento y la estabilidad presupuestaria

Este carácter supone una cláusula de equilibrio presupuestario que algunos autores sugieren que se incorporen a las constituciones. De este modo, el legislador orgánico puede fijar el límite de gasto y endeudamiento público, sin otro condicionante que la prohibición de superar los márgenes establecidos, como en el caso de España, en el marco de Unión Europea. Se regulará por ello:

1. La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas administraciones públicas.
2. La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit.
3. La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Otras funciones

Funciones de dirección

Actividad desplegada por las Cortes Generales para determinar los objetivos de la política nacional y elegir los medios idóneos de cara a lograrlos.

Nombramientos

Se trata de una función política de las Cortes Generales con la que se busca que ciertos altos dignatarios no sean nombrados por el Gobierno o por mera cooptación en el seno de las respectivas instituciones:

1. Defensor del Pueblo.
2. Consejero General del Poder Judicial (cuatro miembros el senado y otros cuatros en el Congreso).
3. Tribunal Constitucional (cuatro miembro del Senado y otros cuatro del Congreso).
4. Consejo de Administración del Ente Público de RTVE (seis miembros).
5. Tribunal de Cuentas (doce consejeros, seis a propuesta del Senado y otros seis del Congreso).
6. Consejo de coordinación de Universitaria (siete por el Senado y siete por el Congreso).

Funciones de integración de otros órganos constitucionales

Como representantes del pueblo, las Cortes Generales tienen atribuidas constitucionalmente la función de designar a los titulares de otros órganos constitucionales o de relevancia constitucional.

Lo que corresponde a las Cortes Generales

• Proveerán a la sucesión en la Corona.
• Reconocer que el Rey ha quedado inhabilitado.
• Nombrar al Regente.
• Nombramiento del Tutor del Rey.
• Nombrar el juramento.
• Elegir Presidente del Gobierno.
• Designar a ocho Magistrados del TC (⅗  de cada cámara).
• Designar a 20 vocales del CGPJ (⅗ de cada cámara).
• Designar a 12 vocales del TCu (⅗ de cada cámara).
• Designar al Defensor del Pueblo.      

Las Cortes Generales también designan a la Junta Electoral Central, el Consejo de Administración de RTVE, parte del consejo de Coordinación universitaria y el Consejo de Seguridad Nuclear. (Estos cargos no tienen relevancia constitucional).

Recursos y bibliografía

• Wikipedia: Constitución española de 1978.
• Juspedia: Derecho Constitucional III.
• Libro: Derecho, Estado y Constitución: El estatuto científico y otros temas.
• Libro: Diario de Sesiones de las Cortes Generales y Extraordinarias.
• Libro: Manifiesto de las Cortes Generales y Extraordinarias.
• Libro: Las Cortes Generales en el Sistema Constitucional.
• Constitución Española de 1978.

Por Pedro Espinosa