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A partir de la 1º Guerra Mundial se produce un fortalecimiento del Ejecutivo frente al Parlamento, configurando Las Cortes actuales el Gobierno como órgano autónomo dotado de competencias y atribuciones propias, teniendo una preeminencia clara el Presidente del Gobierno.

El Gobierno aparece en la Constitución Española (a partir de aquí CE) del 78 como un órgano constitucional inmediato, en el sentido de que debe su existencia a la propia CE y no a la voluntad de otro órgano,y sus funciones y competencias se encuentra regulada por preceptos constitucionales.

Se trata de un órgano autónomo dotado de competencias y atribuciones propias que ejerce el de propio y no por delegación. Así, el Gobierno se mantiene sobre la confianza del parlamento y responsable políticamente ante el mismo. El Gobierno y el Parlamento quedan de esta forma vinculados con limitaciones recíprocas.

El Gobierno también es un órgano colegiado que adopta sus decisiones por acuerdo de todos sus miembros, y solidario, en el sentido de que responde políticamente de las decisiones acordadas colectivamente, e incluso de las decisiones de uno sólo de sus miembros.

La posición constitucional del presidente del Gobierno

Parte desde una posición de liderazgo en comparación a los otros cargos. Algo que se pone en manifiesto en el proceso de formación del Gobierno, cese de los miembros del mismo, y las atribuciones otorgadas al Presidente del Gobierno. El Presidente es el eje del sistema, el Presidente es el eje en tomo al cual gira el Gobierno mismo, porque en el Presidente se personifica el poder Ejecutivo. La preeminencia que se otorga al Presidente del Gobierno deriva esencialmente de tres razones:

  • El carácter colegiado del Gobierno exigiría una dirección en su funcionamiento.
  • El Presidente del Gobierno ostenta la representación de todo el órgano ejecutivo ante el Rey, ante el Parlamento y ante el pueblo.
  • El éxito o fracaso de un Gobierno dependía en gran medida de la capacidad de dirección de su Presidente

La posición preeminente y privilegiada el Presidente del Gobierno es preceptible en la CE en tres puntos: en el proceso de formación del Gobierno, en algunas causas de su cese y en la naturaleza de las atribuciones específicamente otorgadas al Jefe del Gobierno. En cuanto al primer punto es el único miembro del Gobierno que recibe expresamente la confianza del Congreso de los Diputados.

En segundo lugar, la posición prevalente del Presidente del Gobierno se manifiesta en dos de las causas de cese del Gobierno que, en principio, sólo afectan a su Presidente: la dimisión y el fallecimiento de éste. El Presidente es, pues, una condición previa para la existencia del Gobierno ya que éste se forma y se extingue a partir de aquel.

Y en tercer lugar, la primacía constitucional de la figura del Presidente se materializa en la naturaleza de algunas de las atribuciones que le son otorgadas constitucionalmente en exclusiva, como, por ejemplo, la facultad de proponer al Rey la disolución de las Cortes Generales.

Nombramiento del Presidente del Gobierno

La CE prevé dos formas del nombramiento del Presidente del Gobierno: nombramiento ordinario o extraordinario.

El nombramiento ordinario: la Investidura del Presidente del Gobierno

Tiene lugar después de la renovación del Congreso de los Diputados, del fallecimiento o dimisión del Presidente del Gobierno, o por la pérdida de la confianza parlamentaria como consecuencia de rechazar el Congreso una cuestión de confianza. Una vez que se produce alguno de estos supuestos, el nombramiento del Presidente del Gobierno sigue las siguientes fases:

  1. Fase preparatoria: las consultas el Rey y la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno. El Rey consultará con los representantes políticos designados por los partido que hayan obtenido representación en el Congreso de los Diputados, y propondrá un candidato a Presidente del Gobierno. Nada dice la CE sobre el plazo de tiempo en que deberían realizarse las consultas previas, dejando aparentemente este aspecto a la libre dirección del Monarca. Se supone que el Rey sólo empleará el tiempo preciso. Realizadas las consultas, el Rey propone un candidato.
  2. Fase constitutiva: la investidura del congreso. Recibida la propuesta del Rey, el Presidente del Congreso de los Diputados, convocará el Pleno en el que el candidato deberá exponer su programa político. Tras un debate se procederá a la votación, siendo elegido Presidente del Gobierno si obtiene mayoría absoluta en la 1º votación o mayoría simple en la segunda, cuarenta y ocho horas después . En el caso de que el candidato propuesto obtuviera la confianza de la cámara en 1º o 2º votación el Rey lo nombrará Presidente del Gobierno, con el refrendo del Presidente del Congreso.

No obstante, si efectuadas las votaciones no se otorgase la confianza parlamentaria para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas regías de la misma forma señalada . Y en el caso de que, transcurridos dos meses desde la primera votación de investidura ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

La investidura afecta sólo al presidente del Gobierno y no al Gobierno que “pretende formar”. Finalizado el debate de investidura , se llevará a efecto la votación -pública por llamamiento- “en la hora fijada por la presidencia”, mediante la cual en Congreso otorga o deniega su confianza al candidato y a su programa.

El nombramiento extraordinario: el candidato alternativo de la moción de censura constructiva

Se trata del nombramiento previsto constitucionalmente, que se produce cuando se aprueba por mayoría absoluta de los miembros del Congreso, una moción de censura constructiva.

La estructura del Gobierno

El gobierno se configura como un órgano central del sistema constitucional español, en este sentida la Ley 57/1997 del Gobierno (LG) daba cumplimiento al art. 98 de la CE por lo que se refiere a la determinación de los miembros del Gobierno y estatuto e incompatibilidades de los mismos.

El Gobierno está compuesto por el Presidente, los Vicepresidentes, en su caso, y por los Ministros. Quedando el inciso del Art. 98 CE “los demás miembros del Gobierno que establezca la ley” de momento sin resultado práctico ya que la LG, prevé ministros sin cartera en su exposición de motivos.

Por lo que se refiere a los Secretarios de Estado, hay que señalar que la LG, potencia su “status” y su ámbito funcional, pero no llega a incluirlos en el Gobierno. Son órganos superiores de la Administración General del Estado.

Por otra parte la LG, al regular la composición del Gobierno distingue entre órganos individuales (Presidente, Vicepresidente y Ministros) y  colegiados (consejo de Ministros y Comisiones  Delegadas del Gobierno)

Los órganos individuales

El Presidente de Gobierno

La Ley del Gobierno establece que al Presidente le corresponde representar al Gobierno en Funciones. A continuación una serie de competencias exclusivas del Presidente.

La elaboración del programa de Gobierno

La primera función del candidato a la presidencia del Gobierno es la elaboración del “programa de gobierno que pretenda formar” y que deberá exponerse ante el Congreso de los Diputados durante la sesión de investidura. La LG dispone que corresponde al Presidente “establecer el programa político de Gobierno” y determinar las directrices de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento” este programa servirá de punto de referencia al Congreso para los actos de control parlamentario.

La formación del Gobierno

A tenor de los dispuesto en la CE, los demás miembros del Gobierno son nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente. La elección del equipo gubernamental corresponde libre y exclusivamente al Presidente, sin que pueda admitirse ninguna intromisión ni intervención del Rey en este aspecto. El nombramiento regio es un mero acto formal que la CE atribuye al Rey como Jefe de Estado.

La dirección y coordinación de la acción del gobierno

El artículo 98.2 CE dispone que: “El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión”.

  1. Le corresponde como director de la acción del Gobierno, le corresponde velar por el cumplimiento del programa político del Gobierno y de las directrices de la política interior y exterior y dirigir la política de defensa. Asimismo. le corresponde convocar el Consejo de Ministros, fijar su orden del día y presidir sus sesiones, salvo cuando asista el Rey.
  2. Como coordinador de las funciones de los demás miembros del Gobierno le corresponde mantener la unidad y la coherencia de la dirección política de la actividad gubernamental, tratando de evitar y resolviendo, en su caso, los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios y Vicepresidentes. Dada la relación de confianza que une a los Ministros con el Presidente, éstos permanecerán en el Gobierno mientras la conservan, y cesan cuando esa confianza se pierde.

Funciones del Presidente del Gobierno

En relación con otros órganos Constitucionales, la CE atribuye exclusivamente al Presidente del Gobierno una serie de funciones en relación con otros órganos:

Lo que le corresponde en relación con la Corona
  • Proponer al Rey el nombramiento y separación de los demás miembros del Gobierno.
  • Proponer al Rey la disolución del Congreso, Del Senado o de las Cortes Generales.
  • Proponer al Rey que presida las sesiones del Consejo de Ministros.
  • Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.
  • Proponer al Rey, previa autorización de las Cortes, la declaración de guerra o la firma de la paz, Tratados internacionales, y el ejercicio del derecho de gracia.
  • Refrendar, en su caso, los actos del Rey, someter las leyes a su sanción. Además en cumplimiento de la previsión del artículo 62 CE, que establece que el Rey “debe ser informado de los asuntos de Estado”. Se han institucionalizado los despachos semanales del Presidente del Gobierno con el Jefe del Estado a fin de tenerle al corriente de la política general o de cualquier asunto de relevancia para el Estado.
Lo que le corresponde en relación con las Cortes Generales
  • Proponer al Congreso, una cuestión de confianza.
  • Solicitar al Congreso la autorización para proponer un referéndum consultivo.
  • Prestar la información y la ayuda que las Cámaras o Comisiones recaben del Gobierno.
Lo que le corresponde en relación con el Poder Judicial
  • Proponer al Rey el nombramiento del Fiscal General del Estado.
  • Proponer al Rey el ejercicio del Derecho de gracia.
Lo que le corresponde en relación al Tribunal Constitucional

Interponer recurso de inconstitucionalidad.

Lo que le corresponde en relación con los Vicepresidentes

La existencia de uno o más Vicepresidentes depende exclusivamente de la voluntad del Presidente del Gobierno, los cuales podrán asumir o no una determinada cartera ministerial, en el caso de que un Vicepresidente asuma la titularidad de un Departamento Ministerial, ostenta además la condición de Ministro. El Presidente les encomendó las funciones que considere oportunas. Además, la LG atribuye a un Vicepresidente la Presidencia de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, a través de la cual lleva a cabo una función de coordinación interdepartamental, ya que sus sesiones son previas a los Consejos de Ministros.

Lo que le corresponde en relación con los Ministros

Los Ministros ejercerán las competencias propias del departamento Ministerial del que sean titulares, conforme a los acuerdos adoptados en COnsejo de Ministros o las directrices del Presidente del Gobierno. Les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:

  • Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su departamento.
  • Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de sus Departamentos.
  • Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes.
  • Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.

Los órganos colegiados del Gobierno

Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas de Gobierno.

EL CONSEJO DE MINISTROS: está integrado por el Presidente, los Vicepresidentes en su caso, y los Ministros. Como órgano colegiado del Gobierno, les corresponde las siguientes funciones:

  • Aprobar los proyectos de Ley y remitirlos al Congreso.
  • Aprobar el Proyecto de Ley de PGE.
  • Aprobar los Reales DL y los Reales Decretos Legislativos.
  • Acordar la negociación y firma de Tratados Internacionales.
  • Remitir los Tratados Internacionales a las Cortes Generales.
  • Declara los estados de alarma y de excepción y proponer el estado de sitio a las Cortes.
  • Disponer la emisión de deuda pública.
  • Aprobar los Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado.

En cuanto a su funcionamiento interno, hay que señalar, que el Presidente del Gobierno fija el orden del día, preside y convoca las reuniones, actuando como secretario el Ministro de la Presidencia Las deliberaciones son secretas. No obstante por la trascendencia jurídica que pudieran tener frente a 3º, la LG dispone que de las sesiones el Consejo de Ministros: “se levantará acta en la que figuran exclusivamente, las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados.”

Por lo que se refiere a las Comisiones Delegadas del Gobierno, la LG dispone que su creación, modificación y supresión será acordada en Consejos de Ministros mediante RD, a propuesta del Presidente del Gobierno. El Real Decreto de creación de una Comisión Delegada del Gobierno debe especificar, en todo caso el miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisión los miembros del Gobierno, y en su caso Secretarios de Estado que la integran: las funciones que se atribuyen a la Comisión, y el miembro de la Comisión que actuará de la misma.

No obstante las reuniones de las Comisiones Delegadas del Gobierno pueden ser convocadas los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado que se estime conveniente.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno

Como órganos colegiados del Gobierno, les corresponde:

  • Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con los Departamentos que integran la Comisión.
  • Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios requieran la elaboración de una propuesta conjunta.
  • Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministro, no requiera ser elevado al Consejo de Ministros.
  • Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el Ordenamiento Jurídico o que les delegue el Consejo de Ministros.

El Estatuto Jurídico de los miembros del Gobierno

La regulación la realiza la Ley del Gobierno.

  1. Requisitos: Para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme. No se exige por tanto, ningún tipo de formación o cualificación personal, ni tampoco se establece una edad mínima para acceder al cargo salvo la genérica de la mayoría de edad.
  2. Incompatibilidades: La CE establece que “los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna”. Además, la propia CE, impone al legislador ordinario en mandato de regular “el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno”
  3. La responsabilidad criminal:  La CE prevé la responsabilidad criminal del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes y de los Ministros, la cual será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del TS. Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por iniciativa de ¼ de los Miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo. En estos supuestos no será aplicable la prerrogativa real de gracia.
  4. La suplencia: La LG dispone que en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presidente del Gobierno serán asumidas por los Vicepresidentes, de acuerdo con el correspondiente orden de prelación, y, en defecto de ellos, por los Ministros, según el orden de precedencia de los departamentos. Por lo que se refiere a la suplencia de los Ministros, la LG prevé qué para el despacho ordinario de los asuntos de su competencia, el Presidente determinará mediante RD que miembro del Gobierno los sustituirá.

El Estatuto de los ex presidentes del Gobierno

El Real Decreto en el que se determina que el Presidente del Gobierno desde el momento de su cese tendrá el tratamiento de “Presidente”, gozará de honores protocolarios y podrá disponer de los siguientes medios:

  • Se inscribirán a su servicio dos puestos de trabajo.
  • Dispondrán de una dotación para gastos de oficina y, en su caso, para alquileres de inmuebles.
  • Se pondrá a su disposición un automóvil de representación con conductores de la  Administración del Estado
  • Gozará de los servicios de seguridad necesarios
  • Disfrutará de libre pase en las compañías de transportes terrestres, marítimos y aéreos regulares en el Estado.
  • Gozará de los servicios de seguridad necesarios.

Además la Ley Orgánica del Consejo de Estado establece que los Ex Presidentes del Gobierno adquieren la condición de Consejeros natos de Estado con carácter vitalicio, pudiendo manifestar en cualquier momento su voluntad de incorporarse a dicho órgano.

Las Funciones del Gobierno

El Artículo 97 de la CE dispone que “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las leyes”. Podríamos agrupar las funciones del Gobierno en tres apartados:

La Función de dirección política

Al Gobierno le corresponden distintas funciones en las que tiene un amplio margen de discrecionalidad en la toma de decisiones, si bien su actuación está sujeta al control y a la exigencia de responsabilidad política por parte del Congreso de los Diputados. Así, al ejercer la función de dirección política, corresponde al Gobierno, entre otras, las siguientes funciones:

  • Dirigir la política interior y exterior.
  • Dirigir la Defensa del Estado.
  • Decidir sobre la oportunidad de la declaración de los estados de alarma y excepción, y de la propuesta del estado de sitio.
  • Decidir la convocatoria de las Cámaras en sesión extraordinaria.
  • Elaborar los Presupuestos Generales del Estado.
  • Dirigir la política económica y elaborar los proyectos de planificación
  • Proponer el nombramiento y separación de los altos cargos de la Administración del Estado.
  • Iniciar la Reforma Constitucional
  • Intervenir en el control de la actividad de las CCAA.

Por otra parte, el Gobierno participa en la función legislativa a través de la iniciativa legislativa, de la legislación delegada, (Decretos legislativos) y de la legislación de Urgencia (Decretos-leyes)

La Función ejecutiva del Gobierno

En el ejercicio, corresponde:

  • Decidir sobre la orientación y contenido de la misma, de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
  • Dirigir la Administración Civil y la Militar.

Aunque el Gobierno se sirve de la Administración para desarrollar su política, las funciones del Gobierno no se agotan en la dimensión administrativa, por lo que no se debe identificar Administración con Gobierno. Sin embargo, esta distinción no significa separación absoluta. La función ejecutiva constituye el campo común a uno y otra en el cumplimiento de esta función, al Gobierno le corresponde la actividad directiva y a la Administración es siempre actividad administrativa sometida plenamente a la Ley y al Derecho y al servicio del interés general no puede decirse lo mismo del Gobierno. Las funciones de éste no se agotan en la dimensión administrativa que comparte con la Administración. El Gobierno también dirige la política interior y exterior, y la defensa del Estado.

La potestad reglamentaria

La CE atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria, que habrá de ser ejercida de acuerdo con la Constitución y las leyes.

En el ejercicio de la potestad reglamentaria, el Gobierno puede dictar no sólo Reglamentos que desarrollen una ley (Reglamentos ejecutivos), sino también Reglamentos independientes. La mayoría de la doctrina sólo acepta los Reglamentos independientes en el ámbito de la auto organización administrativa, sin efectos para los ciudadanos en general.

También atribuye potestad reglamentaria a los Ministros “en las materias propias de sus departamentos” (órdenes ministeriales).

El cese del Gobierno: un Gobierno en Funciones

El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones Generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. Esta enumeración de causas de cese del Gobierno es taxativa, de tal manera que no pueden admitirse otras causas que las mencionadas. El Gobierno cesante permanece como gobierno en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, limitándose al despacho ordinario de los asuntos públicos.

Esta situación del Gobierno cesante se fundamenta en el principio institucional de la prorrogatio, que deriva en la exigencia de continuidad del Estado y de sus instituciones.Ahora bien, la cesantia sólo afecta al Gobierno, no a la Administración. Así pues, el Gobierno cesante que permanece como Gobierno en funciones aparence vinculado al cumplimiento del principio y deber de lealtad constitucional, entendiendo que el objetivo último de toda su actuación radica en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno.

El artículo 31.3 de la Ley del Gobierno delimita claramente la posición Constitucional del Gobierno en funciones al disponer que:  “El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”

Además la Ley de Gobierno impone una serie de límites expresos en su actuación al Gobierno en funciones y a su Presidente. En este sentido, el Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

  1. Proponer al Rey la disolución de algunas de las Cámaras, o de las Cortes Generales.
  2. Plantear la cuestión de confianza.
  3. Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.

Por su parte el Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

  1. Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
  2. Presentar proyectos de Ley al Congreso de los Diputados, o en su caso, al Senado.

Pues bien, la Ley del Gobierno impone con carácter general idénticos límites a todo el Gobierno en funciones, cualesquiera que sea el origen de dicha situación, con una excepción: “las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales”

Por Pedro Espinosa, estudiante de Derecho en la UNED.

 

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